SSK’da Yeniden Yapılanma III : Ayıklama

Tarih: 01. 05. 2001 | Kategori: Sosyal Güvenlik, Yazıları

Sosyal Sigortalar Kurumu’nun Sosyal Güvenlik Sistemleri İçerisindeki Özgün Yeri:

Sosyal Sigortalar Kurumu (ilk adıyla İşçi Sigortaları Kurumu) ülkemizin sosyal politika tarihinde çok özel bir yere sahip olup; prim ödeyen ya da emek harcayan milyonlarca insanın birikimiyle varolmuştur Bir sistemin varlığını sürdürebilmesinin en önde gelen koşulu, kendisini yaratan, kendisini besleyen emek ögelerine karşı duyduğu vefa duygusudur. Bu aynı işlevi görecek gelecek kuşaklar için de bir “vefa” güvencesidir.

Sosyal sigortaların, gerek kendi çalışanlarına ve gerekse kendine prim ödeyenlere karşı vefa göstermemesi, gelecek güvencesi konusunda da içten olmadığı izlenimini oluşturacaktır. Bu kabul edilemez.

Sosyal Sigortalar Kurumu, 1946 yılı Türkiye’sinin özgün koşullarında, hem sigortacılık hizmetlerini, hem sağlık hizmetlerini ve hem de eğitim, inşaat vb hizmetleri üstlenerek, “bütünleştirilmiş” (entegre) bir sistem ortaya koymuştur. Uzunca bir dönem “sosyal devlet” yaklaşımını “içten” benimsemiş olan devletin, bu konudaki en önemli araçlarından birini oluşturmuş; “sigortacılık” yaklaşımının çok ötesinde kilit bir sosyal rol oynamıştır.

İşyerlerinde yürütülen teftiş faaliyetleri ve Kurumu korumaya yönelik olarak oluşturulan “öz savunma mekanizmaları” da büyük ölçüde bu “sosyal” yaklaşımdan etkilenmiştir. Bu kuruluş döneminde de doğruydu; bugün de doğruluğunu korumaktadır.

Koruyucu Hekimlik ve İşçi Sağlığı İş Güvenliği Çalışmalarının SSK Sistemindeki Yeri :

Çağdaş sağlık anlayışını, geleneksel (çağ-dışı) sağlık anlayışından ayıran en önemli öge, kaza ve hastalık öncesi tavırdır. Çağdaş sağlık anlayışı, hizmet ağırlığını sağlam kişilere vererek, hastalıkların hiç ortaya çıkmaması, kazaların hiç olmaması için yürütülen çabaları öne çıkarır. Buna karşılık, geleneksel sağlık anlayışı, sanki kaza ve hastalıklar hiç önlenemezmiş gibi bekler; kişiler hastalandıktan ya da kazaya uğradıktan sonra onları tedavi etmek için devreye girer. 19.yüzyılda, hastalıklara neden olan mikroplar bilinmediği, iş kazalarında işverenlerin sorumluluğu bulunduğu kamuoyuna malolmadığı için, böyle bir yaklaşım hoşgörülebilirdi. Ama 20.yüzyılın başından beri, bu yaklaşım anlamını yitirmiştir.

Ama ne yazıkki, bazı çıkar grupları, geleneksel sağlık anlayışının 21.yüzyılda da sürmesini istiyor. Sosyal Sigortalar Kurumu’nun yeniden yapılanma çalışmaları içerisinde, bu çıkar gruplarının ya da 19.yüzyıldan kalma yaklaşımların egemenliğini sürdürmesi üzücüdür.

Sosyal Sigortalar Kurumu’nun son yeniden yapılanma girişimi çeşitli aşamalardan oluşuyor. Önce bir taslak ortaya çıkmıştı. Çeşitli kurum ve kuruluşlara gönderilen bu taslakta, Sağlık İşleri Genel Müdürlüğüne bağlı olarak bir “Koruyucu Sağlık Hizmetleri Daire Başkanlığı” kurulması öngörülmüştü. Her ne kadar görevleri bakımından yetersizlikler bulunuyorduysa da, SSK’nın yeniden yapılanmasında olumlu yönelişlerin işareti ya da tohumu olabilecekti.

Daha sonra kabul edilen 616 sayılı KHK’de bu daire başkanlığının silinmiş ve bazı görevlerinin, yine Sağlık İşleri Genel Müdürlüğü’ne bağlı “Sağlık ve Maluliyet İşlemleri Dairesi Başkanlığı”na aktarıldığını görmüştük.

Bu kez, TBMM’ne sunulan 1/753 Esas No.lu Sosyal Sigortalar Kurumu Kanun Tasarısı’nda aşağıdaki görevlerin bu kez silindiğini görmekteyiz :
“b) İşyeri hekimliğinin Kurum uygulamaları ile ilgili yönetmeliğini çıkarmak,
e) Acil sağlık hizmetleri organizasyonunu yapmak,
f) Kurum imkanları ölçüsünde hak sahiplerine çocuk sağlığı, aile planlaması ve bağışıklama hizmetini sunmak”

Bunlardan “acil hizmetlerle” ilgili çalışmaların “Tedavi Hizmetleri Daire Başkanlığı”na verildiğini görmekteyiz. Bu görevlerin “tedavi” noktasından hareket eden bir birim aracılığıyla ele alınması son derece sakıncalıdır. Çünkü işyerlerinde yürütülen “ilk” ve “acil” yardımın birarada ve koruyucu hizmetler çerçevesinde ele alınması daha uygundur. Ayrıca işyeri düzeyindeki örgütlenmeler (işyeri hekimliği, işyeri hemşireliği, işyeri ortak sağlık-güvenlik birimi) ile Kurum’un bu alandaki çalışmalarının birlikte ve ilk basamak sağlık birimlerini eylemli kılıp geliştirilerek ele alınması, hem prim ödeyenler ve hem de Kurum açısından daha yerinde olacaktır. Ne yazıkki, yeni Yasa Tasarısı, işyeri hekimliğini ve işyeri düzeyindeki uygulamaları yine üvey evlat olarak saymayı sürdürmektedir.

Bir ülkenin sağlık hizmetlerinin düzeyini veren en önemli göstergelerden biri olan ana-çocuk sağlığı hizmetleri ile ilgili olanları etkilemeye yönelik çalışmalar ise sanki SSK’nın “kapsama alanı” dışında görülmektedir. Bu yanlış ve çağ-dışı tutum yasa tasarısında kendisini göstermiştir.

Ne yazık ki ilk iki çalışmanın tersine üçüncü çalışmada (Kanun Tasarısı) çok bilinçli ve titiz bir çalışma ile koruyucu hekimlik ve işçi sağlığı iş güvenliği konusundaki hükümler ayıklanmıştır.

“İşyeri hekimliği” ile ilgili Kurum gereksinmelere yönelik özgün bir tutum geliştirme olanağı ortadan kaldırılmış ve ÇSGB İş Sağlığı Güvenliği Genel Müdürlüğü’ne bağımlı hale dönüştürülmüştür.

Bununla da yetinilmemiş, 616 sayılı KHK’da sigorta müfettişlerine görev olarak verilen “sigortalıların işyerindeki işçi sağlığı ve güvenliğine aykırı durumları tesbit etmek” de silinmiştir. Bu görev, Kurumdaki başka hiç bir birime devredilmemiştir; zaten devredilemezdi de.

Sigorta Teftişinin SSK Sistemindeki Yeri :

Kurumun, “sosyal” işlevinin yerine getirilmesinde sigorta teftişinin de çok önemli bir rolü bulunmaktadır. Kurumun kurulduğu 1946’lı yıllardan bu yana büyük bir özveriyle ve ülkenin her köşesinde “Kurumu ve prim verenleri”ni savunan sigorta teftişi, “vefa” gösterilmesini de hakketmektedir.

Ülkemizde değeri yeterince bilinememiş, dolayısıyla önemsenmemiş kurumlardan biri de sigorta müfettişliği’dir. Gerek bazı iyi niyetli Kurum yöneticilerinin ve gerekse sigorta müfettişliğine yıllarını vermiş emektarların çabaları, ne yazıkki, bu kısır döngüyü kıramamıştır.

Yine bu kısır döngü, bu kez, gelişme yönünde atılmış bir adımı da budama hevesine düşmüştür. Sosyal Sigortalar Kurumu’nun en üst makamına doğrudan bağlanmış olan Sigorta Teftiş Kurulu’nun bir alt düzeye indirilme çabası ile karşı karşıyayız. Bu tehlikeli bir adımdır.

Başkanlık teftişinin yalnızca Kurum’un sahiplenilmesi çerçevesindeki görevlerinden farklı olarak sigorta teftişi, hem Kurum’un ve hem de Prim ödeyenlerin (işçi, işveren) sahiplenilmesi ile yükümlüdür.

Sigorta müfettişliğini, adına bakarak yalnızca “sigortacılık hizmetleri” ile özdeşleştirmeye olanak yoktur. Çünkü “sosyal” sigortalar yasasının, getirdiği en önemli özelliklerden biri, çalıştırmak üzere işine işçi alan “işveren” ile yapılan sözleşmedir. İşveren bu sözleşme ile bazı yükümlülükler altına girmektedir. Bu yükümlülüklerin başında da “işçiyi gözetme yükümü” yer almaktadır. Sigorta müfettişleri, işyeri ziyaretlerinde işverenin Kuruma verdiği bu sözün arkasında olup olmadığını da incelemek zorundadırlar.

Tek tek işçilere yönelik kazanımlar ortaya koyan çalışmalar, aynı zamanda “külfet”ini iyi niyetle yerine getiren ve yasalara saygılı işverenlerin de bunun tam tersi tutum içindeki işverenlerden ayrılmasına ve korunmasına olanak vermektedir. Bu yönüyle yalnızca sosyal güvenliğe değil, sosyal adalete de hizmet etmektedir.

Kurum’un varlığını savunmak üzere 506 sayılı yasaya yerleştirilmiş olan öz savunma mekanizmalarından bir çoğu, ancak, sigorta müfettişlerinin çabalarıyla işletilebilmekte ya da işletilebilecektir. Bunlardan en önemlileri, 26ncı ve 41nci maddelerde kendisini gösteren “rücu” (işverene yansıtma) mekanizmalarının işletilmesi ve 74-75nci, 124ncü maddelerde tanımlanan özendirici caydırıcı görev yapılmasıdır. Genel sağlık ve işçi sağlığı iş güvenliği ile ilgili konularla ilgili olan bu konularda, yükümlülerin işlevlerini ne ölçüde yerine getirildiğinin araştırılması ve Kurumun (ve prim ödeyenlerin) çıkarlarının korunmasında vazgeçilemez.

Bu görevin, Kurumu savunmada en az, Bakanlık müfettişlerinin işlevleri kadar önemli olduğunun en önemli kanıtı, iş kazalarıyla meslek hastalıkları ya da kronik ve bulaşıcı hastalıklar vb dolayısıyla Kurumun uğradığı zararların büyüklüğüdür.

İşyerlerinde alınacak sağlık ve güvenlik önlemleri, işe giriş ve aralıklı tarama muayeneleri ile sağlık eğitimleri, işyeri hekimliği istihdamı çalışma mevzuatı ile yaptırımlara bağlanmış konulardır. Sigorta müfettişlerinden beklenilen işte, çalışma yaşamının sağlık ve güvenlikle ilgili bu önemli işlevlerin yerine getirilmesinin sağlanmasıdır.

Kaldıki, görev tanımı verilirken, “sosyal sigorta mevzuatı”na ilişkin denetleme ve geliştirme görevleri verilmiştir. Sosyal sigorta mevzuatı, sözgelimi Sosyal Sigortalar Kanunu’nun 41.maddesinde görüldüğü gibi “çalışma mevzuatı” ile birlikte ele alınmaktadır. Çalışma mevzuatı ise, yalnızca işin yürütümü ile ilgili hükümlerden değil, işçilerin sağlığı ve iş sağlığı-güvenliği konularını da içermektedir.

Sigorta teftişi, Sosyal Sigortalar Kurumu’nun “öz savunma mekanizma”ları içerisinde çok özel bir yere sahiptir. Kurum teftiş kurulu, Kurumda yürütülen çalışmalar ve çalışanları değerlendirerek, Kurum’u sahiplenmeye çalışırken; Sigorta Teftiş Kurulu, işyeri düzeyinde yürüttüğü çalışmalarla Kurum’u sahiplenmeye çalışmaktadır. Böylece iki teftiş kurulunun eylemleri, birbirini tamamlayan ve Kurumu güçlendirme hedefini gerçekleştiren bir bütünlük göstermektedir.

Kanun Tasarısı’nda, bu iki kurul arasında da statü farkı yaratılmıştır. Daha önce Başkanlık makamına bağlı olarak çalışmalarını sürdüren iki Kurul’dan sigorta teftiş kurulu, sigorta genel müdürlüğü düzeyine indirilmiştir.

Bu yalnızca çalışanlar bakımından bir “tenzili rütbe” olmanın çok ötesinde, sigorta teftişinin, işyerlerinde yalnızca “sigorta işleri genel müdürlüğü” ile ilgili olan kısmına indirgenmiş olmaktadır. Bu çok sakıncalı bir yaklaşım olup. ve Tasarı’nın kendisiyle de çelişmektedir.

Sigorta müfettişlerinin sigorta işleri genel müdürlüğü düzeyine indirilmiş olması, mevzuatın “işçi sağlığı iş güvenliği ve genel sağlık” ile ilgili işyeri uygulamalarını irdelemelerini olanaksız kılmaktadır. Bununla da yetinilmemiş, 616 No.lu KHK’nin 15/f maddesinde bulunmasına karşın, “sigortalıların işyerindeki iş sağlığı ve güvenliğine aykırı durumları tesbit etmek” görevi, bu kez Tasarı’da silinmiştir. Bunların sonucu olarak, özellikle işçi sağlığı iş güvenliği alanında işyeri düzeyindeki “özsavunma mekanizmaları”nı işletmekle görevli olan sigorta müfettişlerinin bu yetkisi, yeni yasa tasarısında ellerinden alınmış bulunmaktadır. Böylece Kurum kendisinin koruma kalkanını da, sigortalıların da sağlıklı bir yaşam sürme hakkını ortadan kaldırmış bulunmaktadır.

Sigorta müfettişlerinin işçi sağlığı iş güvenliği alanındaki görevlerinin yokedilerek yalnızca sigortacılıkla ilgili alana hapsedilmelerinin yarattığı olumsuzluklar bununla da kalmamaktadır. Bundan böyle sigorta müfettişleri, kendilerine verilen diğer görevleri de “eksikli” olarak yerine getirmeleri sonucunu doğuracaktır. Şöyle ki: Kanun Tasarısı’nda sigorta teftiş kurulunun görevleri sayılırken,

“Sosyal sigortalarla ilgili mevzuat” hakkında çalışmalar yapmak
“Sosyal sigortalarla ilgili mevzuat” teftiş, kontrol, denetleme raporlarının sonuçlarını izlemek,
“Sosyal sigortalarla ilgili mevzuat” konusunda görülen aksaklıkların, eksikliklerin değerlendirme raporu düzenlenerek bildirilmesi

istenmektedir. Çalışma ve sosyal güvenlik mevzuatına bakıldığında, Kurum’un “işçi sağlığı iş güvenliği ve genel sağlık” konularında da geniş yükümlülükleri olduğu görülmektedir.

Ancak yeni Yasa Tasarısı’na göre, yine bu Tasarı’nın 22/a maddesiyle sigorta müfettişlerine verilen “Sosyal sigortalar ile ilgili mevzuat hakkında çalışmalar yapmak, mevzuatın uygulanmasını denetlemek” görevinin, işçi sağlığı iş güvenliği ile ilgili boyutlarına değinemeyeceklerdir. Kurumda bunu yapacak başka bir birim de olmadığı için, Kurum’un kaza ve hastalıkların önlenmesi yoluyla gider kayıplarının en aza indirilmesi olanağı da elinden alınmış olmaktadır.

Böylece gerçekleştirilen, yapay ayıklamalarla, Kurum’un öz savunma mekanizmaları iki noktada budanmıştır: Hem işçi sağlığı iş güvenliği ve koruyucu hekimlik ile ilgili 506 sayılı yasada öngörülen mekanizmalar (M15, M26, M41, M74-75,M124) işlevsiz kılınmış ve hem de sigorta teftişinin (M130) gücü kırılmış, eylem alanı daraltılmıştır.

Genel Müdürlüklerin SSK Sistemindeki Yeri :

Yasa incelendiğinde, Sigorta İşleri Genel Müdürlüğü’nün, risk gerçekleştikten sonra devreye gireceği anlaşılmaktadır. Halbuki yukarıda da bir ölçüde tanımlamaya çalıştığımız gibi, Kurum’un hem kendine hem de prim verenlere karşı görevleri, riskin gerçekleşmesinin önüne geçmek görevi vardır. Bu görev çok önemlidir. Her ne kadar bugüne kadar hakettiği ağırlık tanınmamışsa da, tamamen kaldırılması da “sosyal güvenlik ülküsünün” candamarını kesmek demektir.

Hiç kuşkusuz yukarıda saydıklarımızdan “işyerlerinde genel hastalıkların önlenmesi” ile ilgili çalışmalarda Sağlık İşleri Genel Müdürlüğü’nün de rolü ve görevi olacaktır. Sözgelimi işyeri hekimlerinin görevlerini yerine getirmelerinin izlenmesinde, işyeri teftişinin çok önemli bir rolü vardır. Ancak yasayla önerilen sistemde bu görevi yerine getirecek bir teftiş örgütü bulunmamaktadır. İlginçtir : 616 sayılı KHK’de “Sağlık ve Maluliyet İşlemleri Dairesi”ne tanınan görevlerle yeni yasa taslağında tanınan görevleri arasında farklar vardır :

“İşyeri hekimleri”ne yönelik Kurum çalışmalarının bulandırılmış olmasıdır. Kurumun gereksinme duyduğu yönetmelik vb ile uygulamasını yönlendirmek yerine ÇSGB’nın ilgili birimi tarafından yönlendirilmesine karar verilmiştir.
Burada bilinçli olarak çağdaş olan “koruyucu hekimlik” kazanımlarından Kurum’un yararlanmaması için her şeyin yapıldığı görülmektedir. 616 sayılı KHK’deki yetersiz görevler bile bu kez kaldırılmıştır. Bu dünyanın da ülkemizin de 100 yılı aşan sosyal hekimlik pratiğinden habersiz olmak demektir.

Sigorta Teftişinin, Sigorta İşleri Genel Müdürlüğü İçerisinde Yer Almasının Kurum Yönünden Getireceği Sonuçlar :

Sosyal Sigortalar Kurumu Kanun Tasarısı, 616 sayılı KHK ile başlatılan sürecin ileri bir halkasıdır. KHK’nin Kuruma sağlık ve sigorta yönlerinden getirdiği kırılganlık ve özelleştirme için açtığı kapı; kanun tasarısından daha da ileriye götürülmektedir. SSK yönünden koruyucu hekimlik ve işçi sağlığı iş güvenliği uygulamaları da ortadan kaldırılmak istenmiştir. Sigorta teftişinin, sağlık genel müdürlüğü ile ilişkilendirilmemiş olması da bu amaca hizmet etmektedir.

Sigorta teftiş kurulunun, sigorta genel müdürlüğüne bağlanmasıyla birlikte, işyerlerinde yürütülen denetim çalışmalarının, sağlık ve güvenlik boyutu olamayacak; böylece kaza ve hastalıkların önlenmesinden ya da incelenmesinden doğan Kurum yararı da ortadan kaldırılmış olacaktır.Böylece Kurumun kendini savunma olanakları elinden alınmış olmaktadır.

Sonuç

Bilemediğimiz bir nedenle, 506 sayılı yasanın özgün yönlerinden biri olan ve koruyucu sağlık hizmetlerini olanaklı kılan 124.maddeye ve yine sigorta teftiş örgütünün Kurum’u savunmasına olanak veren en önemli görevlerinden biri olan “işçi sağlığı iş güvenliği”ne ilişkin olanların, yeni yasada özenle ayıklandığı ve sahipsiz bırakıldığı görülmektedir. Bu durum, 506 sayılı yasanın öngördüğü bazı hükümler fiilen yürürlükten kaldırılmış olmaktadır.

Aynı biçimde bu ayıklamayla uyumlu olarak sigorta teftiş örgütünün de, kurum yapılanmasının doğal gereği olarak Başkanlığa bağlı olması gerekirken; bir alt düzey olan Genel Müdürlük düzeyine indirilmiş olması da, yukarıda vurgulandığı gibi, Kurumun aleyhine çok önemli sonuçlar getirecektir.

Her iki değişiklik grubunun da ivedilikle düzeltilmesi gerekir. Kurumun “risklerin önlenmesi” için tüm örgütünü bilinçli olarak yönlendirebilecek bir yasal düzenlemeyle donatılması gerekmektedir.

Böylesi bir yapılanmada Kurum Başkanlığı düzeyinde örgütlenmiş bir sigorta teftiş örgütüne büyük ihtiyaç vardır.

506 sayılı yasanın özgün yönlerinden biri olan ve koruyucu sağlık hizmetlerini olanaklı kılan 124.maddeye ve yine sigorta teftiş örgütünün Kurum’u savunmasına olanak veren en önemli görevlerinden biri olan “işçi sağlığı iş güvenliği”ne ilişkin olanların, yeni yasada özenle ayıklandığı ve sahipsiz bırakıldığı görülmektedir. Bu durum, 506 sayılı yasanın öngördüğü bazı hükümler fiilen yürürlükten kaldırılmış olmaktadır.

Yapay ayıklamalarla, Kurum’un öz savunma mekanizmaları iki noktada budanmıştır: Hem işçi sağlığı iş güvenliği ve koruyucu hekimlik ile ilgili 506 sayılı yasada öngörülen mekanizmalar (M15, M26, M41, M74-75, M124) işlevsiz kılınmış ve hem de sigorta teftişinin (M130) gücü kırılmış, eylem alanı daraltılmıştır.

İlk Yayın : Çalışma Ortamı Dergisi – Fişek Enstitüsü Çalışan Çocuklar Bilim Eylem Merkezi Vakfı Yayını, Mayıs Haziran 2001, Sayı 56