Avrupa Birliği’nde Çalışma Mevzuatı

Tarih: 03. 11. 2004 | Kategori: Sosyal Politika, Yazıları

İnsanın, hakları ile birlikte doğduğunun kabul edilmesi kolay olmamıştır. Uzun ve sancılı süreçlerden sonra 1776 “Virginia İnsan Hakları Bildirisi” ve 1779 “İnsan ve Yurttaşlık Hakları Bildirgesi”, sonunda bireyin ne denli önemli ve vazgeçilmez olduğu vurgulanabilmiştir.

Bu bildirgeler kaleme alındığında, Büyük Sanayi Devrimi olanca ağırlığıyla devam ediyordu. Köylerden kentlere akın akın gelmiş olan insanların, berbat koşullarda yaşamaları ve çalıştırılmaları sürüyordu. Çocukların çalıştırılma koşulları o denli kötü ve sağlıksızdı ki; o dönemi yaşayan ünlü iktisatçı Simon Sismondi’nin dediği gibi “kuşakları kesintiye uğratacak” denli etkiler ortaya koyuyordu.

Bugünün gelişmiş ülkeleri ya da Avrupa Birliği’nin önde gelenleri, işte bu zavallıların ve daha sonra da sömürgelerindeki zavallıların omuzlarına basarak bugünlere geldiler. İçlerinden bir bölümü bunun utancını taşıdı ve bu utançlarını sosyal politika mekanizmaları oluşturarak gidermeye çalıştılar.

Sosyal politika tarihinde, ilk olarak sözü edilen sosyal içerikli yasa,1802 tarihini taşıyor: Çırakların Bedeni ve Manevi Sağlıkları Hakkında Yasa. O zamana kadar 12 saatin üstünde çalıştırılan; okuma yazma öğrenmelerine olanak tanınmayan; kız-erkek birarada yatakhanelerde yatırılan; yılda bir kat giysi bile esirgenen çıraklara bunlar sağlanacaktı. Tekstil sektörü için bu bile büyük bir atılımdı.

Ama bu atılımların sürdürülebilir olması için, tüm işverenlerin bu kurallara uyması gerekliydi. Yoksa “biri uygular, öteki bakar” ise, aralarında maliyetler bakımından farklar çıkacağından, rekabet eşitsizliği doğardı. İşte her sosyal politika atılımının olabildiğince yaygınlaştırılması isteğinin altında yatan, insancıl istemin yanında, böylesine ekonomik bir kaygı da bulunmaktadır.

Gerçekten de, 1802 yasasının ardından, kadınları da kapsayan 1819 Fabrikalar Yasası’nın yaygınlaştırılabilmesi için, 1833 yılında ilk iş teftiş sisteminin İngiltere’de kurulması bu anlamda dikkate değerdir. Bu yaygınlaştırmanın İngiltere sınırları içerisinde kalmaması, tüm Avrupa’ya yayılması çabaları da sürmüştür. Bu çabalar meyvelerini 1890 Berlin Konferansı’nda vermiştir. Rusya dışındaki 14 Avrupa ülkesinin biraraya gelmesiyle birlikte, dört sosyal politika önleminin üzerinde anlaşılmıştır. Avrupa’nın “çağdaş uygarlık”tan ne anladığını belirtmesi bakımından bu 4 temel sosyal politika koşulu çok önemlidir:

  1. Çocuk çalıştırılmasının önlenmesi,
  2. Çalışma sürelerinin kısaltılması,
  3. İş sağlığı güvenliğinin sağlanması
  4. Sosyal güvenliğin yaygınlaştırılması.

Aradan 114 yıl geçtikten sonra, Avrupa ülkelerinin sosyal politika dünyası, bu koşulları yerine getirmenin çok ötesinde, yeni “mevzi”ler de kazandı ve mekanizmalar oluşturdu. Ama, ülkemiz açısından baktığımızda, yukarıda sayılan 4 olmazsa olmaz koşulun ne ölçüde yerine getirildiğini soranlara yürek ferahlatıcı bir yanıtımız yoktur. O zaman “çağdaş uygarlık düzeyine erişme” ulusal hedefinde sınıfta kaldığımız anlaşılıyor.

1890 öncesi işçi sınıfının kendi arasında uluslararası birlikler kurma girişimleri devam etmiş ama I.Dünya Savaşı’nın çıkışı tüm bu girişimlerin de sonunu getirmiştir. Aynı tarihlerde, bu kez çalışma yaşamını yönlendirmek ve “çağdaş uygarlık ölçütleri”ni evrenselleştirmek amacıyla çok-taraflı bir uluslararası örgüt kurma tasarısı ağırlıkla konuşulmaya başlanmıştır. Gerçekten de, savaşın sonunda Versay Barış Antlaşması’nın içine konularak Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) kurulması başarılmıştır.

Uluslararası Çalışma Örgütü, işçi, işveren sendikalarının ve devletlerin temsilcilerinden oluşan üç taraflı bir yapıya sahipti. Bu özelliği, onun II.Dünya Savaşı depremine karşın yıkılmamasını ve sosyal politikaları derinden etkilemesine olanak tanıdı.

Uluslararası denetim olgularına yaklaşırken, iki noktaya dikkat etmek gerekir: Bunlardan biri ekonomik diğeri ise sosyal içeriği. Çünkü ekonomik güdülerle hareket eden güçlü bir dalga hareketi ile insanı-insan haklarını odak alan sosyal dalga hareketleri bazen eşzamanlı sonuçlar ortaya koyabilirler. ILO bu eş zamanlı sonuçlardan biri olmuştur. Sözgelimi, sosyal maliyetlerin artması dolayısıyla, rekabet eşitsizliğinin ortaya çıkmasını önleyen güçlü mekanizmalar, ILO sayesinde harekete geçirilebilmiştir.

Uluslararası Çalışma Örgütü’nün 1919 yılından beri kabul ettiği sözleşme ve tavsiye kararları, uluslararası çalışma standartlarının oluşmasına ve yaygınlaştırılmasına olanak sağlamıştır. Bu sözleşmeler içerisinde 8 tanesi “temel” sözleşmeler ya da “sosyal hüküm” kabul edilmekte ve evrenselleşmesi için büyük çaba gösterilmektedir. Türkiye bu sözleşmelerin tümünü kabul etmiştir.

Sosyal hükümü oluşturan sekiz temel sözleşme (sosyal hüküm) ve konular şunlardır:

  • ILO-Sözleşme No. 87 Örgütlenme özgürlüğü
  • ILO-Sözleşme No. 98 Toplu pazarlık
  • ILO-Sözleşme No. 29,105 Zorla ve zorunlu çalıştırmanın tüm biçimleri
  • ILO-Sözleşme No. 100 Eşit işe eşit ücret
  • ILO-Sözleşme No. 111 Çalışma yaşamında kadına yönelik ayırımcılığın önlenmesi
  • ILO-Sözleşme No. 138 En düşük çalıştırma yaşı
  • ILO-Sözleşme No. 182 Çocuk işçiliğin kabul edilemez biçimleri

Ekonomik eksenli dalga hareketi (küreselleşme yanlısı güçler), bu konuda çifte standart uygulamaktadırlar. Sosyal tarafların diyaloguna olanak verecek “hak arama ve örgütlenme özgürlüğü ve toplu pazarlık” her zaman gözardı edilmeye çalışılmaktadır. Dolayısıyla kadına yönelik ayrımcılıkların ve çocuk emeğinin sona erdirilmesi; gereksinmelerinden kurtulmak gibi temel haklar yaşama geçirilememektedir.

1944 Philadelphia Bildirgesi’nin çalışma yaşamına kazandırılan ilkeler bakımından sosyal politika tarihinde çok ayrı bir yeri vardır. Ama ne yazıkki, bu belgenin ortaya koyduğu ilkeler de yukarıda sözünü ettiğimiz çifte standardın kurbanı olmuşlardır. Bu ilkeler arasında en çarpıcı olanlardan biri de “dünyanın hangi köşesinde yoksulluk ve sefalet varsa; bu, zenginlik ve refah içerisinde bölgeler için bir tehdittir” söylemidir. Ama ekonomik eksenli dalga hareketi bunu, kendi çıkarları için kullanırken; zenginliğe doğru göçetmek isteyenlere de yasak getirmektedir. Ulusal sınırların sermaye hareketlerine engel olmaması ama insan hareketlerine engel olmasının nedeni budur.

Demekki çağdaş uygarlık ülküsüne koşarken, gelişmiş ülkelerin bu ülkü ile bağdaşmayan davranışlarını da gözden kaçırmamak ve gerekli önlemleri düşünmek gerekir. Körü körüne boyun eğiş, sosyal-kültürel belirleyicileri hiçe sayarak kopyalama, zaten çağdaş uygarlık ülküsü ile bağdaşmaz.

İkinci Dünya Savaşı felaketinden ders çıkaran ülkelerin, ortaya koydukları diğer bir değerli sosyal varlık, 1948 İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’dir.Sağlığı bir hak olarak tanımlayan ve Dünya Sağlık Örgütü Anayasası’nı da etkileyerek sağlık tanımına sosyal bir boyut kazandırmıştır.

Bugün Uluslararası Çalışma Örgütü’nün ortaya koyduğu çalışma standartları, tüm uluslar tarafından erişilmesi gereken çağdaş davranış kalıpları olarak kabul edilmektedir. Ama bu ilkeleri kendileri için yetersiz gören ülkeler de vardır. Bunların başında Avrupa ülkeleri gelmektedir. Avrupa ülkeleri, hemen 1950 yılında, kendileri için yeni standartlar oluşturmanın yolunu açtılar.

1951 yılında Avrupa İnsan Hakları ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşmesi kabul edilmiştir.

Ama kısa bir süre sonra, bu hak ve hürriyetler yaklaşımının yalnızca yurttaşlık haklarını kapsadığı ve sosyal boyutunun yetersiz kaldığı konuşulmaya başlandı. Bunun sonucu 18.10.1961’de Avrupa Sosyal Şartı ortaya çıktı. Şöyle deniyordu: Avrupa Konseyi’nin hedefi ve kendilerinin ortak mirası olan ideal ve ilkelerin gerçekleştirilmesi ve korunması için, insan hakları ve temel özgürlüklerin gerçekleştirilmesi ve sürdürülmesi yoluyla sosyo-ekonomik gelişmenin kolaylaştırılması amaçlanmaktadır. Ortaya çıkan bu çok değerli belge, 1988 yılında bir ek protokolla ve 5.11.1990’da Roma’da İnsan Hakları konulu Bakanlar Toplantısı’nda geliştirildi. Başlıca ilkelerini şöyle sıralayabiliriz:

  1. Herkes özgürce edinebildiği bir işle yaşamını sürdürme fırsatına sahiptir.
  2. Tüm çalışanların adil çalışma koşullarına sahip olma hakkı vardır.
  3. Tüm çalışanların güvenli ve sağlıklı çalışma koşullarına sahip olma hakkı vardır.
  4. Tüm çalışanların, kendileri ve ailelerine iyi bir yaşam düzeyi sağlamak için yeterli adil bir ücret alma hakkı vardır.
  5. Tüm çalışanlar ve işverenler, ekonomik-sosyal çıkarlarını korumak amacıyla ulusal ve uluslararası düzeyde örgütlenme hakkına sahiptir.
  6. İşçi-işverenler toplu pazarlık yoluyla haklarını geliştirirler.
  7. Çocuklar ve gençler, uğrayacakları bedensel ve manevi tehlikelere karşı korunacaklardır.
  8. Çalışan kadınlar, anne olurlarsa, korunacaklardır.

Hiç kuşkusuz yukarıda sıralanan ilkelerin, sırasından tutun da söylemine kadar bir çok noktada, 1950 ve 1960’ların Avrupa’sının söylemi arasında farklar bulunmaktadır. Sözgelimi, incelediğimiz iş sağlığı güvenliği konusu, üçüncü sırada ve hemen aynı vurguyu da içeren “adil çalışma koşulları”nın ardından ele alınmıştır.

İş sağlığı güvenliği alanında Avrupa ülkelerinin çalışmalarının tetikleyicilerinden biri 1972 yılında 3 başbakan arasında gerçekleştirilen Paris Doruğu’dur. Brandt(F.Almanya), Pompidoue(Fransa), Heath(İngiltere) biraraya gelip, ekonomik hedeflere ulaşmak amacıyla sosyal alanda güçlü bir eylem planının önemi üzerinde uzlaştılar. 1974 yılında ilk eylem planı ortaya konuldu. Avrupa Vakfı ve İş Sağlığı Güvenliği Tavsiye Komitesi, bu eylem planının ürünüdür.

İş Sağlığı Güvenliği Tavsiye Komitesi’nin başlıca çalışmalarını 4 başlık altında toplayabiliriz:

  1. Tek düze güvenlik işaretleri hakkında 77/576 sayılı öneri
  2. 1978-82 yılları arasında uygulamaya konulan özel iş sağlığı güvenliği programları
  3. Çerçeve direktif (80/1107) : Bu direktif iki konuya ağırlık vermişti. Bunlardan biri kimyasal, fiziksel, biyolojik ajanlar ve bunlara bağlı oluşan meslek hastalıklarının önlenmesiydi (VCM, kurşun, asbest, gürültü vs). İkincisi ise işçi işveren kuruluşlarıyla danışmayı öne çıkarıyordu.
  4. Artan kamuoyu baskısıyla hazırlanan 1990 Benzen hakkında öneri ve “bazı endüstriyel işler büyük kazaların önlenmesi” önerisi.

Bu çalışmalar, Avrupa’da iş sağlığı güvenliğinin gelişmesinin alt yapısını oluşturmuştur. Ama bu alanda en büyük ivme, 1986 yılında çıkarılan Tek Senet ve öncesinde yaşananlardır. Avrupa Birliği’nde en önem verilen konu, malların serbest dolaşımıydı. Ama farklı çalışma standartları ve farklı iş sağlığı güvenliği düzeylerinde üretilen malların, ülkelerine girişlerinde, bazı ülkeler zorluk çıkarmaya başladılar. Gerekçeleri üretim ortamlarındaki iş sağlığı güvenliği koşullarıydı. Bunu rekabet eşitsizliğine yol açan önemli bir öge olarak görüyorlardı. Avrupa Birliği, malların serbest dolaşımını sağlayabilmek için, bu engeli aşmak ve ülkelerin sağlık-güvenlik koşulları üzerinde daha belirleyici olmak zorundaydı.

1986 yılında çıkarılan Avrupa Tek Senedi’nde, AET antlaşmasına bir madde eklendi: 118/A
Bu maddeye göre, iş sağlığı güvenliği (İSİG), sosyal önlemler arasında çıkarılıp, ekonomik önlemler arasına konuluyor; dolayısıyla, bu konuda alınacak kararlarda oybirliği değil de nitelikli çoğunluk aranmaya başlanıyordu. Yani karar süreci hızlandırılmış ve kolaylaştırılmıştı.

118/A’nın son paragrafı, “İlgili direktifler, KOBİ’lerin kurulmasına ve gelişmesine engel olacak idari, mali ve yasal zorlamalardan kaçınacak” hükmünü getiriyordu.

Hemen iki yıl sonra1988’de daha önce çıkarılmış olan çerçeve direktife ek bir metin çıkarıldı. Bununla da yetinilmedi; 1989 yılında yeni bir çerçeve direktif çıkarıldı (89/391). Bu direktifin vurguladığı en önemli konular şöyle sıralanabilir :

  • Risk değerlendirmesi
  • Önlemenin önceliği
  • Yetkili personel ve örgütlenmenin önemi
  • Eğitime tanınan ağırlık
  • Katılımcılığın vazgeçilmezliği.

1993-94 yıllarında çıkarılan iki direktifle, 1890’lardan beri sürdürülen duyarlılık ve kararlılık bir kez daha onaylanmış oldu: Çalışma süreleri ile ilgili 93/104/EC direktif ile gençlerin korunması hakkında 94/33/EEC direktif.

Avrupa Birliği’nin konuya verdiği önemin en önemli göstergelerinden biri de, kurduğu İSİG Ajansı’dır. Bilbao merkezli bu Ajans, yürüttüğü çalışmalarla her geçen gün yetkinliğini kanıtlamakta ve bir referans merkezine dönüşmektedir.

Avrupa Birliği’nde çalışma mevzuatına değinilirken, vurgulara dikkat çekmek önemlidir. Türkiye ile işbirliğinde Avrupa Birliği’nin çalışma yaşamına ilişkin beklentilerini anlayabilmek için, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na hangi alanlarda daha çok proje desteği verdiğine bakmak gerekir. Bugün iki büyük Avrupa Birliği projesi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı çatısı altında yürütülmektedir. Bunlardan birinin yürütücüsü İş-Kur, diğeri ise İş Sağlığı Güvenliği Genel Müdürlüğü’dür.

Avrupa Birliği çalışma mevzuatının gelişimini ve karakteristiklerini inceledik. Unutulmaması gereken konu, bunların çağdaş uygarlık değerleri ile eş olduğudur. İş sağlığı güvenliği ile 1930’larda başlayan tanışıklığımız ile AB direktiflerinin mevzuatımızla bütünleştirilmesi uyumludur. Ancak bundan sonra yapmamız gereken farklı bir eylem var: Eskiden olduğu gibi mevzuata boşvermeyip, uygulamak için elimizden geleni yapmak.

İlk Yayın : “Avrupa Birliğinda Çalışma Mevzuatı ve Türkiye’ye Uygulanması” – IX.Halk Sağlığı Kongresi (Düzenleyen : Hacettepe Üniversitesi), 3 Kasım 2004 Ankara.