Sosyal Hizmet ve Sosyal Yardımların Sosyal Politika Araçları İçerisindeki Yeri – “Genel”i “Yerel”e İndirmek
|
ÖZET Yerel ile genel arasındaki en büyük fark, bakış açısı ile ilgilidir. Ülke geneli adına, bu geniş açılı yaklaşımları ortaya koyarken, kurumsallaşmasını, yerele uzanan kollarını, rol dağılımını ve iletişimini kurmak zorundadır. Cumhuriyetin ilk yıllarından başlayarak sosyal politikalarla halk buluşturulmaya çalışılmıştır. Ancak, sosyal politikamızda, genel ve yerel dengiesinin bir türlü kurulamadığını görmekteyiz. Geneli, yerele indirgeyen hizmet kanalları içerisinde en önemlilerinden biri sosyal hizmetler ve sosyal yardımlardır. Bu hizmet kanallarının, sosyal politika içerisindeki yerini ve örgütlenmesi konusundaki Türkiye deneyimini, bu yazı çerçevesinde incelemek istiyoruz. 23 Nisan 1920’de TBMM’nin toplanmasıyla açılışıyla Türkiye deneyimi, bize bu konuda dört ayrı model göstermiştir :
Bugünkü sağlıksız ve çarpık gidişin, sosyal refah politikalarının yeniden sokak aralarına indirilmesiyle önüne geçilebilir. |
Sosyal politikayı, bir bileşke ya da politikalar demeti olarak nitelendirdiğimizde, bunun insana indirgenmesi sorunu ile karşı karşıya kalırız. Yerel ile genel arasındaki en büyük fark, bakış açısı ile ilgilidir. Genel ile ulus-devleti, yerel ile onu oluşturan insanların coğrafi kümelenmelerini kastetmekteyiz. Gerçekten de geneli yerele ya da insana indirebilmek zordur; çaba ve emek ister.
Risk grupları ve tek tek zorda kalan insanlara hizmet ulaştırmada birbirine yaklaşan birkaç halkadan sözedebiliriz. Bunlar sosyal güvenlik, sosyal hekimlik, sosyal hizmetler ve sosyal yardımlardır; hepsi de sosyal politika yelpazesinin bir parçasıdır.
Hele bu iç-içelik, sosyal güvenliği yanlızca bir sigortacılık hizmeti (tazminci düşünce) ve hekimliği yanlızca hastalananların tedavisi (geleneksel hekimlik) olmaktan çıkardığımızda daha da artar.
Sosyal güvenlik, kişinin, yaşamını alt-üst edebilecek riskler ile hiç karşılaşmamasını hedefler. Bu alanda iş kazalarının önlenmesi, aralıklı doğumları hedefleyen nüfus planlanması, yaşlıların-işsizlerin-özürlülerin desteklenmesi ve sorunlarının hafifletilmesi, bu hedeflerin başta gelenlerindendir. Bu hedefe ulaşmak için de, sosyal hekimlik, sosyal hizmetler ve sosyal yardım politikaları ile işbirliği kurmak zorundadır. Ancak buradaki sorun, gereksinme içindeki bireye erişim sorunudur. “Herkes”i kapsamayı ilke edinmiş olan sosyal politika uygulaması bunu nasıl başaracaktır? Tek tek köylere, kentin uzak mahallelerinde yaşayan ve destek gereksinmesi içinde olan bireylere nasıl yardımcı olunacaktır?
23 Nisan 1920’de TBMM’nin toplanmasıyla açılışıyla Türkiye deneyimi, bize bu konuda dört ayrı model göstermiştir :
- Kamu destekli yurttaş örgütü deneyimi,
- Sosyal hizmet ve yardımların, sosyal hekimlik uygulamaları ile bütünleşik olarak sunulması,
- Sosyal hizmet ve yardımların, Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı şemsiyesi altında, sosyal güvenlik uygulamaları ile bütünleşik olarak sunulması,
- Sosyal hizmetlerin ve sosyal yardımların ayrı ayrı ve bağımsız olarak sunulması.
Kamu destekli yurttaş örgütü deneyimi:
TBMM’nin açılışını izleyen dönem, Ulusal Kurtuluş Savaşı’nı büyük bir özveriyle yürüten yurttaşların, aynı zamanda barış döneminde de toplumun kalkındırılmasına dört elle sarılması gerektiği bir dönem olmuştur. Bunun bilincinde olan TBMM, kamu destekli ancak yurttaşlarca yönetilen sosyal amaçlı çalışmaları özendirmiştir.
Bunlardan ilki, “İhtiyat ve Teavün Sandıkları”dır. Zonguldak havzasında, maden işçileri tarafından, 1921 yılında kurulan ve işçilerinin hukukunu koruma, sosyal güvenliğini sağlama amaçlı olan sandıklardır (Talas, 1967 : 187). Bugün devletin kontrolunda hala varlığını sürdürmektedir.
Diğeri, “Himaye-i Etfal Derneği (sonradan Çocuk Esirgeme Kurumu)”dur. 1921 yılında Fuat Umay başkanlığında, bazı milletvekili ve aydınlar tarafından kurulmuş; yalnızca kimsesiz çocukları sahiplenmek amacıyla değil, kapsamlı bir çocuk sosyal politikasının aracı olarak tasarlanan ve 61 yıl hizmet veren bir yurttaş (sivil toplum) örgütüdür (Acar, 2005 : 2). Bu tarihten sonra devletleştirilerek, özgörevini (misyon), devletin kontrolu altında “Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu” adıyla sürdürmektedir.
Bir diğeri, “işyeri hekimlikleri ve revir”lerdir. Ülkenin koruyucu ve tedavi edici hekimlik alanındaki yoğun gereksinmesini hafifletmek amacıyla, 50 ve daha çok işçi çalıştıran işyerlerinde kurulması öngörülen işyeri hekimlikleri, bir yandan çalışma koşullarının düzeltilmesi, işçi sağlığının bozulmasının önüne geçmeyi hedeflerken; öte yandan işyerinden kaynaklanan iş kazalarıyla mesleksel hastalıklarının tedavi edilmesini hedeflemektedir. 1930 tarihli Genel Sağlığı Koruma Yasası (Umumi Hıfzıssıhha Kanunu), işyerinin büyüklüklerine göre, işyeri sağlık örgütünün büyütülmesini de zorunlu görmekteydi. Şöyle ki, “Yüzden beşyüze kadar daimi amelesi olan müesseseler, bir revir mahalli ve beş yüzden yukarı amelesi olanlar yüzkişiye bir yatak hesabile hastane açmağa mecburdurlar (Madde 180)” denilmektedir. Bir çok kamu iktisadi kuruluşunun bu yükümlülükten ötürü oluşturduğu hastaneler, 1950’lerde İşçi Sigortalarının işletmeye başladığı ilk hastaneler olmuşlardır (Örneğin Paşabahçe, SEKA). Bazıları da 2005 yılında başta SSK olmak üzere kamu kuruluşlarına bağlı hastanelerin Sağlık Bakanlığı’na devri aşamasında kimliklerini yitirmişlerdir (Örneğin Devlet Demiryolları Hastaneleri.) (Fişek AG., 2004 : 1)
Yine işyerlerine yüklenen önemli ödevlerden biri de, meslek kursları açılarak çırak yetiştirilmesidir. Kamu İktisadi Kuruluşları tarafından açılan çırak okullarının yasal dayanağını 17.06.1938 tarih ve 3457 sayılı Sınai Müesseselerde ve Maden Ocaklarında Mesleki Kurslar Açılması Hakkında Kanun oluşturmaktadır. “Özellikle Cumhuriyet döneminde girişilen sanayileşme çabaları, nitelikli işgücü yetiştirme bakımından önemli bir yasal ve kurumsal boşluğun bulunduğu gerçeğinin görülmesini sağlamıştır. KİT’lerin Çırak Okulları, bu boşluğu doldurmaya yönelik arayışlar sonucu hayata geçirilmiş yapılardır. Ancak bu okullar hiçbir zaman salt bir mesleki-teknik bilgi ve beceri kazandıran yapılan olmamış; bundan öteye çok daha önemlibir işlev görmüşlerdir. Genç Cumhuriyetin yaşatılması … nitelikli iş gücü gereksinimini karşılama ve çocuk işçiliğin karşıtlığını birarada ve son derece ideal bir çözüme kavuşturmuş olmasıdır. … 1940’ların başlarında kurulmaya başlanan KİT’lerin Çırak Okulları’nın hemen hepsinin, 1940’ların sonları ve 1950’lerin başlarında faaliyetlerine ara verildiği görülmektedir.” (Akpınar, 2006 : 91).
Yurttaş örgütlerinin en tanınmışlarından biri de, bugün hala bir yurttaş örgütü kimliğiyle varlığını sürdüren Himaye-i Etfal Yoksul Kadın Yardım Derneği’dir (Şimdiki adıyla Yardımsevenler Derneği). Fuat Umay’ın önerisiyle, 19 Şubat 1928’de kurulmuş; Fitnat Çakmak’ın başkanlığında çalışmalarına başlamıştır. İlk tüzükte çalışma konuları olarak;
- Kadınlar için iş evleri kurulması
- Kütüphaneler ve dershaneler açıması
- Kadınların parasız muayenelerinin temini ve işe yerleştirilmesi, doğumlarının yaptırılması için ebe temini
- Çalışan annelerin çocuklarına yuvada bakılması gibi maddeler yer almaktadır (www.yardimsevenler.org).
Yine dönemin önemli yurttaş örgütlerinden biri de, Halkevleri’dir. 1932-1951 arasında devlet desteğiyle yürüyen Halkevcilik, halk dersaneleri aracılığıyla okuma yazma seferberliğinde; sanat kültür etkinlikleriyle toplumsal aydınlanma yenilenme çabalarında; yayıncılığın halka inmesinde; demokratik kültür ögelerinin temellerinin atılmasında çok etkin bir görev üstlenmiştir (www.halkevleri.org.tr). Kendisine gösterilenin dışında, sistemden bağımsız düşünebilme ve bilimsel yöntemin benimsenmesinde öncü kurumlardan olmuştur. Giyim kuşamdan, halkın günlük yaşamının yenilenmesine kadar, toplumsal dayanışmanın yaygınlaşmasına katkıda bulunmuştur. Halkevleri, herşeyden önce, halka yeni Türkiye’nin çağdaş uygarlık düzeyine ulaşma amacına uygun eğitim vermeyi hedefleyen ve yurt yüzeyine yayılmış eğitim kurumlarıdır (www.balıkesir.edu.tr). Halkevleri, 1950-51 yıllarında önce güçsüz bırakılmış, sonra kapatılmış ve tüm malvarlığına el konulmuştur.
Sosyal hizmet ve yardımların, sosyal hekimlik uygulamaları ile bütünleşik olarak sunulması:
Bir yandan, artan gereksinmelerin, gönüllü kuruluşlar ve gönüllü katkılar aracılığıyla çözülmesinde karşılaşılan zorluklar; bir yandan bürokrasinin, kendi dışında saygın ve bağımsız odaklar oluşması karşısında gösterdiği huzursuzluk; öte yandan sosyal devlet düşüncelerinin ağırlık kazanmaya başlamış olması, sosyal hizmet ve yardımların, hem meslek eğitimi alanında hem de kamu yönetiminde kendisine bir yer bulmasını olanaklı kılmıştır.
1959 yılında Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı’na bağlı olarak Sosyal Hizmetler Enstitüsü kurulmuştur (Resmi Gazete : 22 Haziran 1959 / 10233). Görevleri:
- Yoksulluğun nedenleri ve bunlara sunulacak sosyal hizmetin biçim ve çeşidini araştırmak; bireylerin sosyal uyumsuzluklarını gidererek toplum kalkınmasına yönlendirmek,
- Çocukların bakılmasına, korunmasına ve yetiştirilmesine ilişkin sosyal hizmet programlarını yapmak ve ilgili kamu kuruluşlarıyla hayır derneklerine bildirmek,
- Çocukların, gençlerin ve yetişkinlerin, sağlık bakımı, tedavi ve korunmalarıyla ilgili olan sosyal, psikolojik, pedagojik ve ekonomik konulara ait bilgi ve görüşlerini ilgili makam, kuruluş ve işletmelere bildirmek,
- Kamu ve özel rehabilitasyon kurumlarını denetlemek ve çalışma programlarını hazırlamalarına ve işbirliği yapmalarına yardımcı olmak,
- Bu alanda çalışan kuruluşlar arasında işbirliğini geliştirme olanaklarını araştırmak,
- Hayır ve yardım derneklerinin sosyal hizmetler alanındaki çalışmaları arasında eşgüdüm sağlamak, işbirliğini, uyumlu çalışmayı sağlamak; bütçelerinin verimli kullanılması için görüş bildirmek,
- Ülkemizde ve yabancı ülkelerde sosyal hizmetler konusunda mevzuatın incelenmesi, bilgi toplamak, araştırmalar yapmak yoluyla ülkemizde bir sosyal hizmet mevzuatı hazırlanmasının dayanaklarını oluşturmak.
Enstitü henüz kuruluş aşamasında, ülkede sosyal hizmetler alanında meslek eğitimi görmüş kişilerin yetersiz sayısını doğru saptayarak, iki kademede meslek elemanı yetiştirmeyi planlamıştır. Yasa, 4.maddesiyle, biri, lise ayarında orta uzman yetiştirip, “sosyal yardımcı” diploması ; diğeri, yüksek öğrenim ayarında uzman yetiştirip, “sosyal hizmet mütehassısı” diploması verilmesini; bunun için de kendi bünyesinde bir Akademi kurulmasını öngörmektedir. Bu Akademi, daha sonra Yüksekokula, bugün de İktisadi İdari İlimler Fakültesi’nde bir bölüme yükselmiştir. Buna karşın, ne yazıkki, günümüzde bile, “sosyal yardımcı” bulunmadığı gibi, sosyal hizmet uzmanlarının sayısı da yetersizdir.
25 Nisan 1963 yılında Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü kurulmuştur. 3017 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı Kuruluş ve Personel Yasası’na eklenen bir maddeyle, Genel Müdürlük, şöyle tanımlanmıştır: “Her türlü sosyal yardım ve sosyal güvenlik hizmetlerini düzenlemek, korumaya muhtaç çocuklarla sakatlar ve ihtiyarların, bakım, yetiştirilme ve rehabilitasyonunu ve çalışma gücünden yoksun fakir kimselerin sosyal güvenliğini sağlamak ve Sosyal Hizmetler Enstitüsü’nün idari ve bilimsel işlerini kovalama ve denetimini yapmakla görevlidir.”
Gerek Enstitü’nün ve gerekse Genel Müdürlük’ün kuruluşları, sağlık hizmetlerinin sosyalleştirilmesi düşüncesinin oluştuğu ve uygulamaya konulduğu dönem kapsamaktadır. Demekki, bu yaklaşımın temelini, Dünya Sağlık Örgütü Anayasası ile Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Hakkında Kanun (6 Ocak 1961 / 224) tarafından öngörülen sağlık tanımı oluşturmaktadır. Tanım şöyledir: “Sağlık, yanlızca hastalık ve maluliyetin yokluğu olmayıp, bedenen, ruhen ve sosyal bakımdan tam iyilik halidir.”
Gerçekten de Sağlıkta Sosyalleştirilme Yasası, toplumla temasa çok önem vermektedir. Kurulan sistemin özü, başta ebeler olmak üzere tüm sağlık çalışanlarının ev ziyaretlerinden başlamakta; köylerde sağlık evlerinden zincirleme sağlık ocaklarına, sağlık merkezleriyle hastanelerine kadar devam eden bir sevk sistemine dayanmaktadır.
224 sayılı yasa, 23.maddesiyle, toplum katılımını öngörerek, sosyal yaklaşımını tartışmasız bir biçimde ortaya koymuştur: “Sosyalleştirilmiş sağlık hizmetleri teşkilatı ile halk arasındaki münasebeti temin maksadiyle sağlık ocaklarında, Sağlık merkezlerinde ve illerde, sağlık kurulları kurulur. Bu kurulların kuruluşu, çalışma tarzları ve toplantı zamanları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı tarafından hazırlanan bir yönetmelikle tayin edilir. Bu kurullar, halkın sağlık teşkilatından istediği hususları ilgililere duyurur. Hizmetlerin başarı ile yürütülmesi için halkın eğitilmesine ve teşkilat ile maddi ve manevi işbirliği yapmalarına yardım eder.”
“1960’lı yılların başında Prof.Dr.Nusret Fişek’in öncülüğünde çıkarılan Sağlık Hizmetlerinin Toplumsallaştırılmasına ilişkin yasa ile başlatılan bir hareket, aynı dönemde birinci beş kyıllık kalkınma kplanı uyarınca girişilen toplum kalkınması deneme çalışmaları çerçevesinde sürdürülebilseydi, bugün kırsal kesimin toplumdaki görsel önemi, özellikle sağlık hizmetlerinin düzeyi kuşkusuz bambaşka olurdu. Toplum kalkınmasından, kırsal alandaki sorunları çözümü için köylünün girişkenliği ele alması, yerel önderliğin öne geçmesi, yöredeki güç ve kaynakları herekete geçirmesi, bu amaçla örgütlenmesi, kamunun da desteğini sağlayarak ele aldığı işleri gerçekleştirmesi, kamunun da desteğini sağlayarak ele aldığı işleri gerçekleştirmesi, çalışmaları değerlendirmesi, yeni yeni konulara el atması amaçlanıyordu.” (Geray, 1996 : 40).
Gerek 1969 ve gerekse 1978 yıllarında toplanan iki “Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Genel Kurulu”, bu konudaki yoğun gereksinmeye dikkat çekmiş ve toplum katılımı, toplum kalkınması vurgusunu yapmıştır (SSYB, 1969 : 10,19 ; SSYB, 1978 : 13,24).
Ama ne yazıkki, 1978 yılına gelindiğinde bile, henüz ülkede gereksinmeleri karşılayacak ölçüde, sosyal hizmet elemanı bulunmamaktaydı. Bir DPT yayınında, “Sosyal hizmetler alanında … ülkemiz henüz başlangıç noktasında olup, elde mevcut kapasite ve tesisler ihtiyaçları karşılamaktan uzaktır (Maruflu, 1978 s.188).
Ancak, 12 Eylül askeri darbesinin rüzgarıyla, hem Çocuk Esirgeme Kurumu gibi güçlü ve yıllarca sosyal politikanın genelden yerele indirgenmesinin yükünü çekmiş bir kuruluş yıkılmıştır; hem de SSYB Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü, Başbakanlığa bağımsız bir Kurum’a dönüşmüştür.
2828 sayılı Yasa ile kurulan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, 1983 yılından bu yana, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı kaldığı 3 ay dışında, Başbakanlığa bağlı bir kuruluş olarak hizmet vermektedir. Yaklaşık 4/5’lik bölümü halkın bağışlarıyla oluşturulmuş olan Çocuk Esirgeme Kurumu’nun tüm mal varlıkları ve çocuk yuvaları da bu Kurum’a devredilmiştir.
Sosyal hizmet ve yardımların, Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı şemsiyesi altında, sosyal güvenlik uygulamaları ile bütünleşik olarak sunulması:
26 Kasım 2002 – 16 Ocak 2003 tarihleri arasında Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na (ÇSGB) bağlı kalan sosyal hizmet çalışmalarının sistemle bütünleştirilmesi ve geliştirilmesi için, bu Bakanlık tarafından bir yasa önerisi hazırlanmıştır.
Ağustos 2003 tarihini taşıyan tasarı taslağı, sosyal hizmetleri, çalışma mevzuatı ile bütünleştirme düşüncesini taşımaktadır. Bu bakımdan yeni bir model ve kurumsallaşma olarak ele alınmayı hakketmektedir.
Yasa tasarı taslağı, temel amaçlarını şöyle tanımlamaktadır: “Sosyal hizmetler ve sosyal yardım sisteminin temel amacı, evrensel insan hakları ve sosyal adalet anlayışı doğrultusunda, insan kaynaklarının geliştirilmesi ve korunması, yaşam kalitesinin artırılması, insanın refah ve mutluluğunun ve toplumsal kalkınmanın sağlanmasında etkili bir işlev yerine getirmektir (Madde 4).”
Bu model, kendisinden öncekilerden ve sonrakilerden ayrılarak bir çok kamu kuruluşuna yayılmış olan sosyal yardım kurumlarını da biraraya getirmek istemektedir.
Yine kendinden öncekilerden ve sonrakilerden ayrılarak, “muhtaçlık” yerine, “ihtiyaç öncelikleri ve ihtiyaç derecesi” kavramlarını getirmektedir. Ayrıca, sosyal yardım uygulamasında, kişinin en kısa zamanda kendine yeter hale getirilmesi öngörülmektedir. Demekki, sosyal yardımın kronikleşmesi değil, geçici olması hedeflenmektedir. İstihdam ile ilgili birimlerin de bu Bakanlık çatısı altında olması, bu ilkenin yaşama geçirilebilirliğini kolaylaştırmaktadır.
Yasa tasarısının en önemli özelliklerinden biri tanımlar aşamasında (madde 3), “Sosyal Güvenlik ve Sosyal Hizmetler Genel Kurulu” oluşturulmasını öngörmesidir. Bu kurulu, “Bakanlık bünyesinde yer alan sosyal güvenlik ve sosyal hizmetler alanındaki kurumların ortak genel kurulu” olarak tanımlamaktadır. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, sosyal sigortalardan işsizlik sigortasına kadar; sosyal adaleti sağlamanın bir aracı olan çalışma politikalarından istihdam politikalarına kadar; her ikisi uluslararası destekli olan çalışan çocuklara yönelik çalışmalardan ve iş sağlığı güvenliği politikalarına kadar köklü bir deneyim ve mevzuatı kavramaktadır. Bu yasa tasarı taslağıyla, “Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu” ve yetiştirme yurtları ile “Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları”nı da aynı şemsiye altına almayı tasarladığına göre, tüm sosyal hizmetler-yardımlar “tek çatı” altında toplanmış olacaktır.
Yasa tasarı taslağı, bu çalışmalarda görev alacak uzmanı ve özelliklerini de tanımlamıştır (Madde 24). “Sosyal hizmet uygulama yönetimi uzman yardımcısı”, sağlık ve sosyal bilimler alanında en az dört yıllık diploma sahibi ve sosyal hizmet kuruluşlarında en az 5 yıl çalışmış olanlar arasından sınavla seçilecektir. Ayrıca benzer özellikleri taşıyan “sosyal hizmet kuruluşları kontrolörleri” de istihdam edilecektir.
Yasa tasarı taslağının, kendisinden öncekilerden ve sonrakilerden en önemli farklılıklarından biri, alanda çalışan kamu dışı kuruluşlar arasında, “sosyal hizmet kuruluşları” ve “gönüllü kuruluşlar” ayırımını getirmesidir. Ayırt edici özellik, kendisini gönüllü örgüt tanımında göstermektedir: “.. insanın refah ve mutluluğunu sağlama amacı çerçevesinde, çeşitli faaliyetleri yerine getirmek üzere bireylerin hür iradeleriyle ve herhangi bir maddi karşılık beklemeksizin bir araya gelip örgütlendiği, kendi kaynaklarını kendilerinin yarattığı, gelirlerinin temelde halkın özel katkıları ile oluştuğu, kar amacı gütmeyen hükümet dışı kuruluşlar”dır (Madde 3). Buna karşın, sosyal hizmet kuruluşları ise, “… sosyal hizmetler tanımında konu edilen, faaliyet ve programları bu kanunun amaç, kapsam ve ilkelerine uygun olarak yerine getirmek üzere çeşitli adlar altında kurulmuş ve kurulacak olan kuruluşlar” olarak tanımlanmaktadır. Bu ikincisinin denetlenmesi Bakanlık tarafından yapılacaktır.
Sosyal hizmetleri ve sosyal yardımları tek çatı altında toplamanın bir çok avantajı vardır. Bunlardan biri de, sosyal yardım alacak kişilerin saptanmasında getireceği olanaktır. Yasa tasarı taslağı, bu olanağı şöyle değerlendirmektedir: “Yaşam Düzeyini Tespit Komisyonu’nun … görevi, bu kanun hükümlerine göre, yoksullara yapılacak sosyal yardımlarla ilgili “minimum yaşam düzeyini” her yıla ait olamk üzere bölgeler ve/veya iller itibariyle yerel ölçütleri gözönüne alarak belirlemektir.” Asgari Ücret Tespit Komisyonu’nun da aynı Bakanlık çatısı altında bulunduğu ve her yıl benzer durum değerlendirmelerinin bir çok kuruluş tarafından bu çatı altında yapıldığı düşünüldüğünde bu bir avantajdır. Sosyal sigorta kayıtlarının da bu Bakanlık tarafından tutulduğu ve istihdamın bu Bakanlık tarafından yönlendirildiği gözönüne alınırsa, yoksul kişilerin istihdam durumlarının değerlendirilmesi için bu da bir avantajdır.
Öngörülen bir başka kurul da, Çocuk Hakları İzleme ve Değerlendirme Kurulu’dur. Çocuk hakları ile ilgili konularda temel politika ve stratejiler oluşturulması yönünde önerilerde bulunması ve belirli aralıklarla ulusal gelişme raporlarının hazırlanması beklenmektedir. Kamu kurumlarının temsilcileri, yurttaş örgütlerinden ve üniversitelerden gelen temsilcilerden oluşmaktadır. Birleşmiş Milletler Çocuk Hakları Sözleşmesi gibi, kabul ettiğimiz sözleşmelerin izlenmesi de bu Kurul’un önemli görevlerindendir. 1992 yılından beri Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Çocuk Emeğinin Sona Erdirilmesi Uluslararası Projesi’nin etkin katılımcılarından biri olan bu Bakanlığın, bu alandaki deneyiminin de haksızlığa, ihmal ve istismara uğrayan çocukların değerlendirilmesinde bir avantaj olduğu kolayca görülür.
Ancak şunu da belirtmeden geçmemek gerekir: ÇSGB bünyesinde yer alan ve kendi alanlarında vazgeçilmez rollere sahip kurumlar arasında da eşgüdüm sağlanamamıştır.
ÇSGB’nın yerel örgütleri, bölgesel düzeydedir. Yasa tasarı taslağı, il sosyal hizmet müdürlüklerini koruyarak, hizmetlerin il düzeyine indirilmesini sağlamaya çalışmıştır. Bu hem il düzeyinde çalışmada deneyimsizliği ve hem de hizmetlerin daha alt yerel birimlere ve insanlara ulaştırılmasında tıkanıklıklar oluşabileceği kaygısına neden olmaktadır. Kaldı ki, ilçelere, beldelere ve köylere hizmet kanallarının olmayışı bu kaygıyı derinleştirmektedir.
Ancak, bu yasa tasarı taslağı çok kısa bir zamanda rafa kalkmıştır. İthal reçeteler ve bürokrasideki güç dengeleri, bu planın yürümesine olanak vermemiş; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı daha dar çaplı bir “tek çatı” stratejisi ortaya koymak zorunda kalmıştır. Ancak bugün bulunduğumuz noktada, ortaya konulan bu “tek çatı” uygulamasının takvimi de sürekli olarak ertelenmektedir.
Sosyal hizmetlerin ve sosyal yardımların ayrı ayrı ve bağımsız olarak sunulması:
Sosyal yardımların bağımsız bir politika olarak ve değişik kamu kurumlarıyla vakıflar tarafından yürütülmesi oldukça eski bir uygulamadır. Buna karşın, sosyal hizmetlerin, tüm diğer sosyal politika kanallarından bağımsız olarak yürütülebilmesi 12 Eylül askeri darbesinin olağan-dışı ortamından ve 2828 sayılı yasadan kaynaklanabilmiştir. Bu yasa, sosyal hizmetleri şöyle tanımlamaktadır :
“Kişi ve ailelerin kendi bünye ve çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi, manevi sosyal yoksunlukların giderilmesine ve ihtiyaçlarının karşılanmasına, sosyal sorunların önlenmesine ve çözümlenmesine yardımcı olunmasını ve hayat standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini amaçlayan sistemli ve programlı hizmetler bütünüdür. (24.05.1983 / 2828)”
Bu yasayla birlikte, sosyal hizmetler olarak tanımlanan alanda çalışanların da, bir üniversitenin sosyal hizmetler yüksek okulundan (bugün bölüm ve iki üniversitede eğitim veriliyor) mezun olanlar arasından seçilmesi zorunluluğu, mevzuatımıza yerleşmeye başlamıştır.
Burada bir yanılgı olarak “alan” ve “meslek” özdeşleşmesi yaratılarak; üniversitelerin diğer sosyal bilim bölümlerinden mezun olanlar için eşitsizlik doğurulmuştur. Kaldıki, bu yolla, ülke gereksinmesi de, personel yetersizliğinden ötürü, karşılanamamıştır. “Ülkemizde 9 bin çalışanla en iyimser ihtimalle sosyal hizmet talebinin en fazla yüzde 10-15’i karşılanabilmektedir.” (Görür, 1966)
Buna karşın Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nca hazırlanan tasarı taslağında bu konuda özel hüküm ile farklı bölüm mezunlarının istihdamına da olanak sağlandığını görmekteyiz.
Sosyal hizmetler alanındaki bağımsızlıkçı politikanın, uluslararası etkiler konusunda, aynı duyarlılığı göstermediği de görülmektedir. Uluslararası kuruluşların bu alana ve SEHÇK’e karşı duyarlılıklarının anlaşılır nedenleri vardır. Dünya ölçüsünde, zenginlikleri tek merkezde toplayan küreselleşme dalgası, arkasında yoksulluk ve çaresizlik bırakmıştır. Yoksulluğun kaynağını kurutmak yerine, yoksul kişilere nakit yardımlar yaparak, hem yoksulluk ve hem de işsizlik perdelenmeye çalışılmaktadır (Zabcı 2002: 17,21). Bu programda, SEHÇK ve SYDV (Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları) ulusal odak olarak seçilmiştir. Bağımsızlıkçı politikasıyla, sosyal devlet ile olan bağını koparan (ve bunu 12 Eylül’ün özel koşullarında gerçekleştiren) SEHÇK, bu kimliğiyle de küreselleşme dalgasının ilgi odağına oturmaktadır.
SEHÇK tarafından hazırlanan ve bugünkü son şekliyle (Mayıs 2007) incelediğimiz kyasa tarası taslağı, Bakanlar Kurulu’nun gündemindedir. Bu tasarı taslağı, sosyal hizmetler alanını şöyle tanımlamaktadır:
“İnsanların kendi bünye veya çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi ve manevi sosyal yoksunluklarının giderilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında, insanların kendilerine daha yeterli hale getirilmesinde ve başkalarına bağımlı olma hallerinin önlenmesinde, aile ilişkilerinin güçlenmesinde, birey, aile, grup ve toplumun sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerine yardımcı olmak, insanların yaşam standartlarının iyileştirilmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilen, koruyucu, önleyici, destekleyici, çözümleyici, değiştirici, geliştirici, iyileştirici ve rehabilite edici nitelikteki sistemli ve düzenli faaliyet ve programlar bütünüdür”.
2828 sayılı yasanın yaptığı sosyal hizmetler tanımlmasını daha önce vermiştik. Dikkat edilirse 20 yıl arayla yapılan iki tanım arasında bakış açısı bakımından farklar bulunmaktadır (koyu yazılanlar farklardır). Son tasarı taslağında, sosyal yoksunluk içinden bulunanların ötesinde, tüm toplum görev alanı içerisine alınmıştır. Görev tanımı daha da genelleştirilerek, koruyucu önleyici çabalardan rehabilite edici çabalara kadar çok geniş bir yelpaze içerisine sokulmuştur. Böylece bir çok bilim alanının çalışma alanları içerisine girilmiştir. Örneğin: aile ilişkilerinin güçlenmesi dendiğinde psikolojinin; aile grup ve toplumun sosyal işlevlerinde “çözümleyici” yaklaşım dendiğinde sosyolojinin; insanların yaşam standartlarının kötüleşmesinin önlenmesi denildiğinde halk sağlığının; “çocuklara, yaşlılara, özürlülere yönelik politikalar oluşturulmasına katkıda bulunmak” (m.31,33,34) denilince sosyal politikanın (sosyal siyasetin) ilgi alanlarına girilmiş bulunmaktadır. Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı’nı kurarak (m.38), SEHÇK’in, sosyal devletin bir parçası olarak değil, tek başına, stratejiler geliştirmeyi ve tek başına tüm sosyal işlevleri yerine getirmeyi hedeflediği anlaşılmaktadır.
Tasarı taslağında “koruma” kavramı da “korunma” olarak algılanmıştır. Çocuklara yönelik hizmetler bölümünde, “.. koruyucu hizmetler, alınacak yararlandırma kararlarına bağlı olarak çocuğun içinde bulunduğu tehlikede uzaklaştırılması ve bulunduğu yerden alınması suretiyle …” (M.6) denilerek, “tehlike”yle karşılaşılmış olan bir aşamaya işaret edilmiştir. Bu koruyucu hizmetler stratejisinde üçüncül aşamaya denk gelmektedir (Fişek NH., 1985 : 21). Amaç, tehlikelerin ortadan kaldırılması ya da bu olmazsa kişiyle buluşmasının önüne geçilmesidir.
SEHÇK tasarı taslağında bir çok yerde “muhtaçlık” vurgusuna başvurulmaktadır (M 3/b,c,ç). “Muhtaçlık”, sosyal güvenliğin sağlanamamış olduğunun bir görüntüsü olup; “hayır” eksenli eskimiş bir sosyal güvenlik söylemidir. Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın hazırladığı tasarı taslağında, bu kesimlerin, “gereksinme içinde olanlar” diye tanımlanmış olması, çağdaş yaklaşımlarla daha çok örtüşmektedir.
SEHÇK’in tasarı taslağı hizmetleri, “çocuğa yönelik” olanlar ve olmayanlar olarak ayırmaktadır. Çocuğa yönelik olanlar ayrıntıları ile düzenlenirken, kurullara ve kurallara bağlanırken; “ötekiler”, kısa kısa işlenmektedir. Özellikle kadına ilişkin olanların “aile” ve “toplum” hizmetleri özdeşleşmiş olması, hem kadın çalışmaları ve hem de sosyal politika yazınından hiç esinlenilmediğini ortaya koymaktadır.
Bu tasarı taslağı, “gerçek ve tüzel kişileri” bir bütün olarak ele almaktadır. Böylece, bu alandaki ticari girişimlerle, gönüllü kuruluşları aynı kefeye koymaktadır. Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nca hazırlanan tasarı taslağından farklı olarak, SEHÇK tarafından hazırlanan tasarıda, “sosyal hizmet kuruluşları” ve “gönüllü örgüt” ayırımı yapılmamaktadır; hepsi de sosyal hizmet kuruluşları tanımı çerçevesinde ele alınmaktadır. Ticari nitelemesi yanlızca bir yerde yapılmakta ve “özel” sosyal hizmet kuruluşlarından sözedilmektedir (M.24). “Gönüllü” nitelemesi de yanlızca bir yerde, “Kadın, Aile ve Toplum Hizmetleri Daire Başkanlığı”nın görevleri sıralanırken yapılmakta; “sosyal hizmetler alanında çalışan gönüllü kuruluşlara ilişkin ilke ve esasları belirtme” ödevi verilmektedir. Buna karşın Yaşlı Hizmetleri Daire Başkanlığı ve Özürlü Hizmetleri Daire Başkanlığı’nın görevleri sıralanırken, “Kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerce … götürülecek hizmetlerin usul, esas ve standartlarını belirlemek” bu kurumların görevleri arasında sayılmaktadır.
Bu yaklaşım sonucu, yanlızca bağımsız bir politika izlenmesi hayal edilmekle kalınmamış; diğer kamu kurum kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerin üzerinde denetleyici bir rol üstlenilmesi de benimsenmiştir. O kadarki, sosyal hizmetlerle ilgili kuruluşların açılış izinlerinin (madde 53) bu Kurumca verilmesi öngörülmüştür. Diğer bir deyimle sivil toplum örgütlerinin büyük bir bölümü kuruluş aşamasından çalışmalarına kadar kontrol, koordinasyon, rehberlik ve denetim altında tutulmak istenmiştir (M.54,55). Bunun için yeni kadrolar istenmiş ve denetim örgütü kurulması tasarlanmıştır. Nesin Vakfı’nın, kıvançla izlenen hizmetlerinin engellenmesi ve kapatılmak istenmesinin ardında da bu “tek ben”ci yaklaşım yatmaktadır.
Değişik tarihlerde hazırlanan sosyal hizmetler hakkında yasa tasarı taslakları, Dünya Bankası tarafından kredilendirilen, sosyal hizmetlerin ve Sosyal Hizmetler Çocuk Esirgeme Kurumu’nun (SEHÇK) yapısal güçlendirilmesi sürecinde ortaya çıkarılmıştır. Bu taslaklar, en son UNICEF tarafından düzenlenen bir toplantıda tartışmaya açılmıştır (19.06.2006). UNICEF Türkiye Temsilcisi , bu tasarı taslaklarının mutlaka çıkarılması gerektiğini ısrarla belirtmiştir. Benzer bir yaklaşım, Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı / Uluslararası Çalışma Örgütü tarafından uygulamaya konulan Çocuk İşçiliğinin Önlenmesinde Zamana Bağlı Program’ın ana hedef kitlesinin sokak çocukları olması gerektiği yönünde de sergilenmiş; etkili olunmuştur. Ama bu kez toplantının üzerinde bir yıl geçmiş olmasına karşın, tasarı taslakları yasalaşamamış bir konumdadır.
Her şeyden önce, sosyal olanın, hem insanın özelinde ve hem de toplumun genelinde oldukça karkmaşık, birbirinin içine geçmiş olgular ile örüldüğü unutulmamalıdır. Bu karmaşık yapıların çözümlenmesi, ortak noktalarının bulunması ve bunlara katkıda bulunulması, tek bir “meslek” elemanının üstesinden gelebileceği bir “alan” değildir. Bu bakımdan “bağımsız” denen politaka, zaten “bağımlı”dır; ama kime bağlı olduğu ve kime yüzünü dönmesi gerektiği konuşulmalıdır.
SONSÖZ
Sosyal politikamızda, genel ve yerel dengesinin bir türlü kurulamadığını görmekteyiz. Bunun en temel nedeni, özellikle 1944’ten sonra yükselen “her şeyi devlet yapar” yaklaşımının bürokraside ve uygulamada yer etmiş olmasıdır. Bu yaklaşım, paylaşımcılığın ve sosyal dayanışmanın önüne engel olarak dikilmiş; yurttaş örgütleri (STK) üzerinde polisiye önlemlerin hiç eksik olmamasına yol açmıştır. Yine her şeyi devlet yapar yaklaşımı, bürokrasi içinde iş bölümünün keskinleşmesine, eşgüdümün sağlanamamasına, dolayısıyla yetki çatışmalarına ve etkinsizliğe yol açmıştır.
Her seçim, sonunda siyasal belirleyicilerin tercihlerine dayanır. Yukarıda incelediğimiz her dört dönemde de buna tanıklık ettik. Kanımızca, sosyal hizmet ve yardımların, tüm sosyal politika süreçlerinden soyutlanarak tek başına (bağımsız) bırakılması evresi, ithal reçetelerden ve Uluslararası odaklardan etkilenmiştir. Bunun için de, çağdışı bir yaklaşımla, “yoksulluk” ve “muhtaçlık” temelinde yönlendirme yapmaktadır. Hizmeti, yanlızca üniversitelerin sosyal hizmet bölümlerini bitiren az sayıda kişiyle sınırlayan bu yaklaşımın, küreselleşme dalgasıyla beslenen dev sorunlarla başetmesine olanak yoktur.
- Başarısız istihdam stratejiler ile derinleşen işsizlik olgusu,
- Yanlızca parası olanın tedavisini tamamlayabildiği ama halk için yetersiz ve koruyucu hekimlikle beslenmemiş bir “sağlık”sızlık olgusu,
- İnsanın gündelik yaşamınyla bütünleştirilememiş eğitim olgusu,
- Her şeyi paraya, kariyere indirgeyen, bencil insangücü politikası…
Bütün bunlar, sosyal politikanın, hem genelde, hem de birey özelinde yeniden gözden geçirilmesini zorunlu kılmaktadır.
Kanımızca, “demokratik, laik, sosyal hukuk devleti” nitelemesinin özüne uygun, devletin yeniden yapılandırılması sürecinde, yurttaş örgütlerinin (hükümet dışı kuruluşların) önünü açan sosyal politikalara gereksinme vardır. Devletin memurları da içinde olmak üzere, bir toplumda herkesin birbirinin emeğine ve aklına gereksinmesi vardır. Tek bir oyu bile dışlamayan bir seçim sisteminin siyasal planını oluşturduğu, sosyal adaletin ekonomik planını oluşturduğu ve bütün sosyal politikaların genelden yerele zincirleme indirilebildiği çok ortaklı bir yapının sosyal planını oluşturduğu yeniden yapılanmaya gereksinme vardır.
Bugünkü sağlıksız ve çarpık gidiş, sosyal refah politikalarının yeniden sokak aralarına indirilmesiyle gerçekleşebilir. Sosyal refah politikaları, yanlızca eğitim ve sağlık hizmetlerinden oluşmuyor. Bu politikaları, en güzel ortaya koyan uluslararası bildirgelerden biri, 11 Aralık 1969’da Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nca kabul edilen “Toplumsal Gelişme ve Kalkınma Bildirgesi”dir. Bu sözleşmenin getirdiği yükümlülükleri yerine getirmenin, yani bu yazı boyunca tartıştığımız geneli yerele indirebilmenin yolu, “Toplumsal Gelişme ve Kalkınma Ocakları”nı sokak aralarına kadar sokmaktır.
Okullar, sosyal devletin sokak aralarına kadar indirebildiği ve elinde kalan son adacık… Okullar yanlızca sokak aralarında tutulmakla kalmamalı; kamunun tüm sosyal işlevlerini üstlenen bir komplekse dönüştürülmelidir. İçinde okulun yanı sıra, sağlık ocağı, kültür ve gençlik merkezi, halk eğitimi merkezi, halk kütüphanesi, sosyal hizmetler-yardımlar bölümü, aşevi olan yapılara dönüştürülmelidir (Fişek AG., 1994 : 9) .
Bu sağlanamadığı takdirde, sosyal hizmetler, sosyal yardımlar ve sosyal sigortaların, yeni bir “ulusal sağlık” bakış açısı ve örgütlenme anlayışı içerisinde Sağlık Bakanlığı’na katılması yerinde olacaktır. Ancak Sağlık Bakanlığı’nın “tedavi” ve “doktor” ağırlıklı bir bakanlık olmaktan çıkarılıp, sosyal hekimlik politikalarının bir koordinatörü haline getirilmesi ve en uç birimler olan sağlık ocakları-sağlık evlerine kadar hizmetlerin bütünleşmiş sunumunu sağlaması gerekir.
Çocuk Esirgeme Kurumu’nun en önemli armağanı, çocukları, ulusun en değerli varlığı ve geleceğinin güvencesi olarak sahiplenme; Köy Enstitüleri’nin en önemli armağanı, aydınlık düşünce ve çağdaş eğitimi herkese ulaştırma modeli; Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Yasası’nın en önemli armağanı, yurttaşıyla bütünleşme, sağlığı herkese ulaştırma ve ekip çalışması; 1961 Anayasası’nın çalışma yaşamına en önemli armağanı da, toplu iş sözleşmesi ve grev hakkıyla sosyal diyalog olmuştur. Geneli yerele indirmede bize bu araçları kazandıran bu dört atılımın mimarları Fuat Umay, İsmail Hakkı Tonguç, Prof.Dr.Nusret H.Fişek ve Prof.Dr.Cahit Talas’ı saygıyla anıyoruz.
KAYNAKLAR :
- ACAR H., (2005), Cumhuriyetin Çocuk Refahı Politikasını Yapılandıran Bir Sivil Toplum Örgütü : Türkiye Çocuk Esirgeme Kurumu (1921-1981) (Ankara : Fişek Enstitüsü Çalışan Çocuklar Bilim ve Eylem Merkezi Yayını).
- AKPINAR T. (2006) , Çocuk Emeği Sorununa Çağdaş Bir Yaklaşım : KİT’lerin Çırak Okulları (1938-1986), (Ankara : Fişek Enstitüsü Çalışan Çocuklar Bilim ve Eylem Merkezi Yayını).
- FİŞEK, A.G. (1994), “Barış ve Toplumsal Gelişme Ocağı”, Çalışma Ortamı Dergisi (Sayı : 16) : 5-10.
- Fişek A.G. (2004), “SSK Hastanelerinin Sağlık Bakanlığına Devri: Ver – Kurtul” – Çalışma Ortamı Dergisi (Sayı 77) : 2-6.
- FİŞEK N.H. (1985), Halk Sağlığına Giriş (Ankara : Hacettepe Üniversitesi -Dünya Sağlık Örgütü Hizmet Araştırma ve Araştırıcı Yetiştirme Merkezi Yayını No.2).
- GERAY C. (1996), “ Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi ve Toplum Kalkınması”, Çalışma Ortamı Dergisi (Sayı : 29) : 39-42.
- SSYB (1969), Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Tatbikatı Birinci Genel Kurul Raporu, (SSYB Sosyalleştirme Dairesi Başkanlığı) -Mimeograf-
- SSYB (1978), Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi İkinci Genel Kurul Raporu, (SSYB Sosyalleştirme Dairesi Başkanlığı) -Mimeograf-
- TALAS C. (1967), Sosyal Politika, (Ankara, Sevinç Matbaası)
- www.halkevleri.org.tr
- www.yardimsevenler.org
- www.balıkesir.edu.tr
- ZABCI F. (2002), Sosyal Riski Azaltma Projesi : Yoksulluğu Azaltmak mı, Zengini Yoksuldan Korumak mı? , (Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Tartışma Metinleri) -Mimeograf-
İlk Yayın : “Sosyal Hizmet ve Sosyal Yardımların Sosyal Politika Araçları İçerisindeki Yeri – “Genel”i “Yerel”e İndirmek”- (Cahit Talas’a Armağan) Ankara 2007.